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经济安全与公共危机管理-邹蓝

丛书名：
著（译）者：邹蓝
资源下载：无资源下载
责任编辑：张惠俊
字       数：183千字
开       本：32 开
印       张：6
出版版次：1-1
出版年份：2008-05-01
书       号：978-7-5642-0178-4/F.0178
纸书定价：21.00元   教师会员可用500积分申请样书

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2001年的“9·11”改变了美国，改变了世界。2003年中国的“萨斯”（SARS或称非典型肺炎）改变了中国。 国际恐怖袭击竟然可以采取如此惨烈的方式，导致这么多的平民伤亡和对世界头号强国的政治经济那么大的冲击。 从19世纪70年代开始出现的城市游击队和小规模随机的恐怖袭击，到长期策划而执行严密、规模巨大且破坏力极强

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2001年的“9·11”改变了美国，改变了世界。2003年中国的“萨斯”（SARS或称非典型肺炎）改变了中国。
    国际恐怖袭击竟然可以采取如此惨烈的方式，导致这么多的平民伤亡和对世界头号强国的政治经济那么大的冲击。
    从19世纪70年代开始出现的城市游击队和小规模随机的恐怖袭击，到长期策划而执行严密、规模巨大且破坏力极强、心理冲击力更可怕的自杀性“9·11”恐怖袭击，国际恐怖活动不仅在杀伤力方面升级，在组织方式和执行能力方面也升了级。虽然美国有联邦常设应急管理机构FEMA（联邦紧急事务管理署），各州和县市也都有训练有素的类似机构和人员配备，但应对“9·11”这种规模的恐怖袭击还是力不从心。因此，美国后来专门设立国土安全办公室来统筹应急事务，随后又进行行政改革而将国土安全办公室提升为正部级的国土安全部。全球各国也开始重视反恐怖和特大公共危机的处理。所以说，“9·11”改变了美国，也改变了世界。
    2003年，萨斯悄悄在中国广东发作并蔓延，夺去国内数百条人命。萨斯还通过中国香港传播到亚洲其他国家和地区、传到北美和欧洲，也夺走了几百条人命。中国的社会经济生活受到极大影响，尤其是交通运输业、旅游餐饮业和零售、民航等产业。2003年第二季度国民经济各项重要指标都因萨斯而有所下滑或上升势头减缓。萨斯的传播，引起世界各国的高度戒备。事发之初，中国政府立即紧急行动起来，投入巨大的人才、物力和财力，采取有效措施遏制和控制病毒的蔓延和扩散。在这一特大公共卫生危机的处理过程中，我们看到，中央新领导班子以符合国际惯例的做法改革了政府的信息披露机制，使萨斯疫情进展的信息具有高度透明性。此外，政府还立即制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》。这是我国第一个现代意义上的制度化应急机制。虽然只是局限在公共卫生领域中，但是以此为契机，我国的综合性公共危机和紧急情况的处理，开始转向制度化，由此，突发恶性事件对经济稳定和经济安全的影响可以大大降低。因此，可以说，萨斯改变了中国。
    2004年，西班牙发生了“3·11”恐怖袭击，马德里的火车站发生多次爆炸，死伤许多人，震惊全球。这个恐怖袭击造成了西班牙政府的更迭和政策转向，原本紧跟美国在伊拉克派有军队的西班牙，赶紧撤军。
    2005年，英国的伦敦也发生了“7·7”地铁和公交车炸弹恐怖袭击案，2007年7月还发生了格拉斯哥机场自杀式炸弹汽车爆炸案。
    所有这些都说明，造成对国家安全威胁的恐怖袭击，是现代社会必须面对的公共危机。即使我国外交政策和外交实践都不干涉别国内政，但我国人员在海外遭遇袭击或者被扣为人质的案例，近年也在上升。因此，宗教极端势力对我国的威胁，也不能小看。
    我们还是从美国应对“9·11”大型恐怖袭击来谈公共危机的管理。2001年9月11日，美国遭遇特大规模的恐怖攻击。美国纽约的世界贸易中心，被恐怖分子劫持的两架民航飞机采用自杀式撞击而被摧毁。同时，华盛顿国防部所在的五角大楼遭受一架被劫持的民航客机撞击而被破坏。还有一架民航客机被劫持后遭遇乘客和机组人员的反抗而坠毁在宾夕法尼亚州。随后的炭疽菌信件传播杀人案，又让美国各地公众如惊弓之鸟，生活在巨大的恐慌之中。美国本土遭遇前所未有的第一次特等重大公共危机。该恐怖袭击事件影响之大，全球震惊，尤其是在欧美等发达国家。
    这种灾难如果发生在公共危机管理没有制度化的国家，必然会导致极大的混乱而影响全国的社会经济稳定，从而可能触发政治危机。但是，在“9·11”事件发生后的纽约，政府的公共危机管理井然有序。消防员和警察立即紧急投入救灾。通过大众传播媒体的电视镜头和报刊的版面，公众看到警察局长和消防局长等身先士卒，鼓舞了救灾的警察和消防员的士气。纽约市长朱利亚尼立即出现在现场并发表演讲，随后也频繁出现在救灾现场和丧礼上，在接受记者采访时随时透露政府采取的紧急措施和救援的效果，以满足公众的知情权而避免公众因胡乱猜疑而诱发社会混乱，其效果是明显的。纽约证券交易所没有几天就恢复了交易活动，美国的全球金融中心地位没有因此受到影响。
    在公众方面，人们主动从各方面积极参与救灾，如送食品和饮料给救灾人员，协助他们的救灾工作；或主动献血，协助核实调查恐怖袭击中的失踪人员。
    美国各种媒体则不约而同地采用24小时不间断的新闻播报，一方面发表评论分析，以让公众知道事态的最新进展。此外，媒体还向公众介绍救灾进展和救灾救援中表现突出的人员和事迹，激励现场人员和民众的救援行动；并向全球表明，美国有能力有效处理这一场重大危机。另一方面则用对美国国内纽约之外其他地方的民众以及国外民众的采访表示对纽约人民的支持和对恐怖分子的唾弃，让美国人得知，全世界各国和人民都谴责和反对恐怖袭击而站在美国人民一边。 
    在联邦政府层面上，布什总统采取一连串危机管理措施，有效降低了对美国人心理和实质上的伤害，帮助美国社会和公共行政管理及早恢复正常的运作。
    首先，布什总统中断在佛罗里达州萨拉索塔一所小学的活动，及时向美国公众发出通告并立即命令关闭整个联邦政府，还采取了其他一系列措施：
    美国领空采取净空措施，以免更多的飞机被恐怖分子劫持；所有飞机降落后，关闭美国所有机场；外国飞机飞往美国还没有降落的，改降加拿大机场。
    证券市场无限期休市以避免冲击波直接破坏美国资本市场而破坏美国经济。
    封闭美国墨西哥边界以防恐怖分子趁乱进入美国。
    随后，为避免总统等最高级行政官员遭遇袭击而使美国公共行政管理陷于混乱，总统一行及时登机，转移到一个空军基地，绕道一大圈后再回到首都华盛顿以安定民心。
    在这个过程中，总统不时在电视上露面，告知美国和全世界公众他安然无恙，美国行政管理没有混乱。他声言采取还击措施，满足美国公众悲痛下的心理需求。此时，总统职务成为凝聚美国全国民心和力量的象征。
    同时，根据分散风险的规则，总统和副总统不在同一地点一起出现。这时，副总统切尼带领一批各方面的行政官员进入一个安全的地下掩体指挥反恐怖行动，同时这也是作为预防措施，以防留守在华盛顿的行政班子万一被新一波恐怖袭击而失去行政能力时，有一套备用班子可以立即接替上去而防止美国出现权力真空状况。
    在危机时，美国维持国家体制正常运作有一套既定程序。从上述介绍就可以看出，一旦危机发生，既定程序启动，人人遵照事先安排而各司其职，避免出现混乱中管理系统失灵而导致公共管理陷入瘫痪，从而放大混乱的状况。当政府确认遭遇恐怖袭击时，应急程序立即启动。当五角大楼遭遇袭击后仅两分钟，白宫工作人员即开始向安全地带转移。
    公共管理危机时的第一要务是维持政府的正常运作。而最高行政当局的存在是第一关键。因此，美国总统的继承顺序也有既定规则。紧急情况下总统不能行使权力时，由副总统继承。副总统也无法行使权力时，由众议院院长继承。众议院议长无法行使权力时，由国防部长继承。内阁成员于上任6个月内要接受直升机紧急撤离训练。在重大危机发生时，则可以按照预演规则迅速平安地离开危险地点而进入安全地带。2007年7月最新的情况是，布什总统要做一个手术，需要麻醉进行。在他接受麻醉注射并进行手术的2小时内，他的权力临时转移给副总统切尼而避免美国最高行政首长的施政出现2小时的真空和空白。而切尼这个时间段则呆在远离华盛顿50多英里外的海边别墅。
    “9·11”事件发生后，美国国会依然正常运作，但是，办公地点因参议院和众议院的议员紧急撤离到安全地点也临时转移了。民意代表的存在，关系到紧急状况下采用紧急措施的合法性。为应付可能发生的新的恐怖袭击，布什总统向国会要求更多经费从事救援恢复工作并及时保卫国土安全。如果国会不能运作并授权，政府采取的一些紧急措施就可能没有合法性，会在事后遭遇因越权违法而被追究的麻烦。
    还需要指出的是，作为反恐怖和处理危机的辅助而依然不失为重要的举措，恐怖袭击后，美国总统夫人到红十字会献血，号召美国人献血以应付急救可能面对的血荒。这个过程通过电视播放给公众，激发了美国公众的爱国热情和行动，也安定了美国惶惶不安的人心。
    当然，在世界贸易中心的救援过程中，也存在若干重大缺陷。根据独立机构的事后评估，如两栋大楼间警察和消防两大救援队伍的通讯协调问题，整个救援事件受被撞击而先倒塌的大楼内

1灾害经济学与公共危机管理/1
2公共危机管理及概念/7
3公共危机的分类/13
4公共危机的处理及其特点/19
5如何确认潜在的危机/22
6我国高速发展和转型中的灾难事故高发率/25
7经济安全与公共危机管理/34
8公共危机管理机构的构成/42
9危机处理预案制定的原则/48
10公共卫生与美国疾病控制中心的启示/52
11公共危机处理的难点/66
12政府及非政府组织在危机处理中的作用/70
13公共危机处理与大众传播媒体/80
14改革中的中国媒体环境/94
15公共危机管理与大众传播媒体/101
16近年来危机管理方面的新进展/105
附录一  俄罗斯、日本、以色列和英国的紧急情况管理/138
附录二  世界反恐怖的基本情况/145
附录三  公共危机与媒体/155
附录四  灾难急救医疗队/158
附录五  联合国安全理事会两个反恐怖决议/160
附录六  中华人民共和国突发事件应对法/166
后记/181
主要参考文献/185